2011년 11월22일 오후 국회 본회의장에서 정의화 국회 부의장(왼쪽 위 마이크 든 이)이 기습적으로 한-미 자유무역협정(FTA) 비준동의안을 통과시키려고 하자, 야당 의원들이 거세게 항의하고 있다. 2012년 제정된 국회선진화법 때문에 이런 ‘날치기’는 원천적으로 불가능해졌다. 김명진 <한겨레21> 기자 littleprince@hani.co.kr

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우리 정치제도의 역사

우리 정치는 개혁돼왔을까. 고개를 젓는 사람들도 있겠지만 실제로 우리 정치제도는 꾸준히 개선돼왔다. 그 방향이 옳은 것인가란 고민을 빼놓는다면 말이다.

우리 현대사에서 ‘정치개혁’은 집권세력의 이해가 투영된 용어였다. 쿠데타로 실권을 잡은 권위주의 정권들의 구호가 바로 ‘정치개혁’이었다. 정치가 사회를 분열시키고, 시끄럽게 만들고, 부정부패를 만들고, 지역주의를 만드는 주범이라는 인식은 사실 지금도 그렇게 많이 달라지지 않았다. 부패한 정치인보다 깨끗한 군인들이 나서서 정치를 개혁해야 한다는 논리가 통했던 시절의 이야기다.

1987년 대통령직선제를 포함한 정치개혁안인 6·29선언 이후에야 우리나라에 제대로 된 정치가 시작됐고, 이는 이른바 ‘87년 체제’로 굳어졌다. 국민이 직접 뽑는 대통령, 한 선거구에서 1명씩의 국회의원을 뽑는 소선거구제 등 현재 정치체제가 상당수 이때 완성됐다. 그 전에는 국회의원을 한 지역구에 2명씩 뽑는 중선거구제였다.

애초 정치개혁은 쿠데타 세력이

기존 정치인들을 공격하는 구실

민주화 운동과 6·29선언 이후

대통령직선제·소선거구제 중심

‘87년 체제’가 강화돼 왔다

절차적 민주화 진행됐지만

우리 실태에 맞는 체제인지

더 큰 고민이 필요한 상황

“자유로운 정치참여 막는

나쁜 제도가 너무 많다”

소선거구제에선 ‘표의 등가성’이 문제가 됐다. 전국에서 모든 지역구에서 2위 득표를 한 정당은 결국 한명의 국회의원도 내지 못하는 상황이 벌어지는 것이다. 그 전에 지역구 의석 비례 중심으로 뽑던 비례대표제가 2002년 6·13 지방선거부터, 국회의원선거에서는 2004년 4·15 총선부터 1인2표 정당명부식 비례대표제로 바뀌었다. 중소·진보정당의 원내 진입이 가능해진 것이다. 현재 비례대표 의석은 54석이다. 선거제도도 계속 개혁이 이뤄졌다. 주로 돈 쓰는 선거를 차단하는 데 집중했다. 2004년 개정된 정치관계법, 이른바 ‘오세훈 선거법’이 대표적이다. 이 법의 핵심은 정치자금의 연간 기부 한도액을 크게 축소하고, 개인기부 한도액도 10만원으로 크게 줄인 것이다. 법인과 단체의 정치자금 기부도 금지했다. 세액공제를 통해 개인의 정치자금 후원이 쉬워지고 돈정치를 줄였다는 긍정적인 효과도 있지만 돈줄을 너무 막아놓았다는 비판도 나오는 제도다. 향응이나 물품 제공에 대한 처벌을 엄격하게 만들면서 당선무효형도 많아졌고 7·30 재보궐선거처럼 다시 국회의원을 뽑아야 하는 경우도 늘어났다. 결과적으로 돈을 뿌리는 선거는 많이 없어졌다.

정당혁신도 계속됐다. 예전 3김시대처럼 제왕적 총재가 공천이든 인사든 모든 걸 좌지우지하는 시절도 지나갔다. 이제 총재란 용어는 사라지고 당원이 직접 선출하는 당대표의 시대가 됐다. ‘고비용 저효율 정치의 주범으로 꼽힌 지구당 폐지와 의회의 역할을 강화하는 원내정당화가 공감을 얻으면서 2004년 정당법 개정을 통해 정당의 구조도 많이 바뀌었다. 원내총무는 원내대표가 됐다. 2002년 대선 때부터 대선후보 선출에 당원뿐만 아니라 국민들도 참여하는 국민경선제를 실시한 것도 큰 변화였다.

국회는 2012년 국회선진화법을 통해 의장의 법안 직권상정을 사실상 막아 이른바 ‘날치기’를 없앴다.

이렇게 법과 제도는 정비돼왔지만 우리의 정치가 본질적으로 혁신됐는지에 대해서는 여전히 의문이 남는다. 이철희 두문정치전략연구소장은 “민주화를 가로막는 제도적인 문제는 대부분 해결됐는데 그게 우리한테 맞는 제도냐는 원론적인 고민을 해야 할 때다. 소선거구제가 아니라 중대선거구제로 가야 한다든지 하는, 정치제도가 큰 틀에서 어디로 가야 하는지 논의가 필요하다. 현재 정치가 이 모양인 것은 제도만의 문제도 아니고 사람만의 문제도 아니다”라고 말했다. 박상훈 후마니타스 대표(정치학 박사)는 더 냉정한 평가를 내린다. 그는 “민주화 이후에도 ‘정치는 나쁜 것’이라는 논리는 여전히 유지되고 있다. 현재 일정 금액 이상 기부금을 못 모으게 한다든지, 선거운동 기간 외에는 선거운동을 원천적으로 봉쇄한다든지, 정당설립 요건을 지나치게 엄격하게 만들었다든지 하는 등 사람들의 자유로운 정치참여를 막는 제도가 너무나 많다”고 지적했다.

이형섭 기자

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