3월 12일(현지시간) 미국 연방방송통신위원회(FCC)는 ‘망중립성’ 규제로 널리 알려진 ‘오픈인터넷’ 규칙 전문을 공개했다. 망중립성을 강력히 규제하겠다는 FCC의 의지를 담은 규칙안을 위원회가 3대 2로 통과시킨 지 정확히 2주 만이다. 이 규칙의 주요 내용은 2월 4일 톰 휠러 FCC위원장의 기술전문지 와이어드에 실린 기고문과 보도자료를 통해 세간에 알려졌다.

모든 인터넷서비스 사업자(ISP)에게 콘텐츠 차단, 트래픽 조절, 요금에 따른 차등속도 제한 등을 금지하는 ‘망중립성 의무’를 부과해 이용자를 보호하겠다는 것이다. 또 ISP를 기간통신사업자(common carrier)로 재분류, 이들 사업자에 대한 FCC의 법적 규제 관할권을 명확히 했다. 이를 통해 망중립성 규제의 실효성을 보장하되 기존 기간통신사업자에게 규제의 적용을 자제해 망에 대한 혁신과 투자를 유도하겠다는 계획이다.

시민의 힘이 만든 오픈인터넷 규칙

이러한 규칙의 통과에는 두 가지 힘이 작용했다는 평가다. 하나는 지난해 11월 ISP를 기간통신사업자로 분류해야 한다는 오바마 대통령(망중립성 보호는 오바마 대통령의 대선공약이었다)의 성명서로 표현된 정치적 힘이고, 다른 하나는 미국 시민들이 보여준 민주적 참여의 힘이다. 특히 미국 시민들은 규칙안 통과에 결정적 역할을 했다. 지난해 5월 오픈인터넷 규칙안에 대한 120일 간의 의견수렴 기간 동안 망중립성을 촉구하는 의견이 400만 건 넘게 접수됐다.

이 때문에 FCC 사이트가 다운되고 제출마감일까지 연장해야 하는 상황까지 벌어졌다. 결국 FCC 결정문은 의견수렴 당시 규칙안보다 훨씬 강화됐으며 “시민 참여라는 강력한 기록이 위원회가 명확하고 지속가능한 새로운 규칙을 만들 수 있는 계기를 만들었다”고 명시하고 있다. FCC 결정문은 400쪽에 이르는 방대한 분량이지만 새로운 규칙 전문의 내용은 8쪽, 실제 규칙의 단어 수는 305개에 불과하다.

392쪽에 달하는 결정문의 나머지 부분은 오픈인터넷규칙 제정 배경, 이 규칙에 대한 FCC의 입장, 대국민 의견수렴의 결과, 규칙제정에 반대한 공화당 출신 위원들의 의견을 다루고 있다. 이는 정치권과 산업계의 반발에 대한 선제적 대응인 것으로 보인다. 오픈인터넷 규칙은 연방관보 게재 후 60일이 지나야 발효된다는 절차상 요건이 남아있기 때문에 아직 발표되지 않았다. 이 규칙 원문과 결정문 전문을 토대로 향후 국내외 인터넷 산업에 미칠 영향을 예측해 본다.

2010년 12월 투명성, 차단금지, 불합리한 차별금지, 합리적인 망관리를 4대 원칙으로 한 오픈인터넷 규칙이 발표됐을 때 통신업체인 버라이즌은FCC가 망중립성을 규제할 권한이 없다며 무효소송을 제기했고, 법원은 버라이즌의 손을 들어줬다. 이 판결은 FCC가 오픈인터넷 규칙 같은 사전규제를 버라이즌 같은 정보서비스 ISP에 적용할 권한이 있는지 여부를 다뤘다는 데 주목할 필요가 있다. 미국 통신법은 서비스를 정보서비스(Title I)와 기본서비스(Title II)로 나누고 있다.

정보서비스는 인터넷 서비스를 포함하는 비규제 영역으로 이들에게 FCC는 부수적이고 미약한 관할권을 갖는다. 기본서비스는 유무선 전화, 라디오, TV 등을 포함하는 기간통신사업자로 FCC는 이들에게 통신법상 엄격한 규제를 할 수 있다. 이 사건에서 연방법원은 버라이즌 같은 ISP는 ‘정보서비스’ 제공자에 해당하므로 FCC가 사전규제 할 권한이 없다고 판단한 것이다. 하지만 망중립성 기준 자체가 잘못됐다는 뜻은 아니었다.

그래서 망관리 관행, 성능, 계약 조건의 공개를 의무화 한 FCC의 ‘투명성’ 규정이 유효하다고 판단했다. 연방법원은 ISP가 오픈인터넷에 해를 줄 수 있고 향후 광대역 트래픽과 이용범위를 제한할 수 있다는 FCC의 주장을 결론에 인용했었다.

ISP를 기간사업자로 재분류

올해 발표한 오픈인터넷 규칙은 두 축으로 이뤄져 있다. 망중립성 규제가 한 축이고 이 규제의 정당성과 실효성을 위해 새로 정립한 FCC의 규제체계가 또 한 축이다. 사실 이번 규칙의 핵심은 후자에 있다고 볼 수 있다. ISP를 미국 통신법상 Title II ‘기간통신사업자(common carrier)’로 재분류 해 이들에 대한 FCC의 규제권한을 법적으로 명확하게 했을 뿐만 아니라 규제권한을 강화했다.

이로써 FCC는 1934년 통신법 Title II와 1996년 통신법 제706조 등을 근거로 명실공히 오픈인터넷 규제의 법적 정당성, 실효성 및 지속가능성을 확보할 수 있게 됐다. FCC는 이 분야의 혁신과 투자를 촉진하기 위해 ISP에 적용하는 규제의 양과 질도 개선했다. FCC는 결정문에서 ISP에는 30개 법률 조문(1934년 통신법 Title II의 27개 조문 포함)과 이를 근거로 규정한 700여 규칙 적용을 자제하겠다고 공식 선언했다.

특히, ISP의 반발이 가장 거센 요금규제(rate regulation)를 비롯해 망분리 규제(unbundling of last-mile facilities), 세금규제(tariffing), 경영내용 신고 및 회계(no cost accounting rules) 규제 등을 적용하지 않겠다고 밝혔다. 그러나 오픈인터넷 규칙의 실효성을 보장하기 위한 집행권한(소비자 불만 조사, 불합리한 차별 금지 등)과 소비자 프라이버시 보호, 장애인 접근 보장, 기반시설 접근 보장, 보편적 광대역 서비스 촉진 등을 위한 규제는 기존 통신사업자들과 동일하게 적용기로 했다.

FCC는 이 같은 규제체계를 ‘21세기 맞춤형 Title II 규제’라며 이는 인터넷에 대한 투자와 혁신을 촉진하는 ‘가벼운(light-touch)’ 규제체계에 부합하는 것이라고 설명했다. Title II 규제체계를 ISP에 적합하게 현대화 해, 효율적인 망 운영과 망에 대한 투자는 문제가 없다는 것이다. 정비된 FCC의 망중립성 기준은 크게 세 가지로 나뉜다.

첫째, 오픈인터넷을 방해하는 세 가지 행위를 명확하고 명백하게 금지한다.

■콘텐츠차단금지(No Blocking): 합리적인 망관리를 위한 것이 아니면 ISP가 합법적 콘텐츠, 애플리케이션, 서비스, 무해한(non-harmful) 단말기에 대한 접근을 차단할 수 없다.

■트래픽조절금지(No Throttling): 합리적인 망관리를 위한 것이 아니면 ISP는 콘텐츠, 애플리케이션, 서비스, 혹은 무해한 단말기 이용을 근거로 합법적 인터넷 트래픽을 손상시키거나 저하시킬 수 없다.

■요금에 따른 차등속도제한금지(No Paid Prioritization): 자회사를 지원하기 위해 또는 돈을 받고 일부 트래픽을 다른 트래픽보다 우선 처리할 수 없다. 망관리 방식에는 트래픽 쉐이핑(traffic shaping), 우선순위적용, 자원유보(resource reservation) 또는 그 밖의 우선적인 트래픽 관리 기술이 포함된다.

둘째, 소비자와 인터넷 사업자에 대한 ‘불합리한 방해·제한(Unreasonable Interference/Disadvantage) 금지기준’을 도입했다. FCC는 오픈인터넷을 보장하면 인터넷 사업자가 혁신을 통해 소비자의 수요를 촉진하고 이 수요가 네트워크 투자를 확대, 인터넷 사업자 혁신의 동력이 되는 선순환이 이뤄진다고 판단했다. 그런데 이 과정에서 ISP가 다양한 기술적 경제적 수단을 동원해 문지기 권한을 행사한다면 광대역 제품에 대한 소비자의 수요가 줄어둘 수 있기 때문에 포괄적인 행위규제 기준을 마련해야 한다는 것이다.

이에 따라 ISP는 (1)이용자의 광대역인터넷, 합법적인 인터넷 콘텐츠, 애플리케이션, 서비스 및 단말기 선정, 접근 및 이용 능력이나 (2)인터넷사업자의 합법적인 콘텐츠, 애플리케이션, 서비스 및 단말기 제작 능력을 불합리하게 방해하거나 또는 제한할 수 없다. 이는 기술 발전으로 당장 예측할 수 없는 문제가 발생하더라도 FCC가 사례별로 이익과 문제의 정도를 감안, ISP를 제한할 수 있는 법적 근거가 된다.

셋째, 앞에 설명한 버라이즌 사건에서 연방법원이 인용한 2010년 규칙의 투명성 원칙이 더욱 강화됐다. 2015년 규칙은 ISP가 소비자와 인터넷 사업자를 위해 판촉용 요금, 수수료, 추가요금, 최대허용 데이터 용량 등을 공개하도록 했다. 망성능 측정을 통한 패킷 손실율과 소비자의 인터넷 이용에 상당한 영향을 미칠 수 있는 망 관리 관행도 의무 고지해야 한다.

이번 오픈인터넷 규칙이 2010년 규칙에 비해 망중립성 규제를 강화한 것으로 평가받는 이유는 규칙의 적용범위 때문이다. 이전까지는 무선 인터넷의 경우 예외가 많았는데 이번 규칙은 유무선망 구분 없이 적용하고 있다. 물론 FCC는 ‘합리적 트래픽 관리’와 관련, 무선망의 기술 특성을 고려할 수 있다고 말한다. 상호접속 부문에서도 이전 규칙이 ISP의 망 내 차별에 초점을 뒀다면 이번 규칙은 ISP간, 혹은 ISP와 콘텐츠 사업자간 상호접속으로 규제범위를 확대했다.

그렇다고 망중립성 기준이 상호접속에 직접 적용되는 것은 아니다. FCC는 인터넷 상호접속에 대한 경험 부족을 이유로 엄격한 규칙을 적용하기보다 당분간 시장을 관망하며 경험을 축적하고 필요한 경우에만 개입하기로 했다. 따라서 이번 규칙은 FCC가 최초로 계약조건 등 상호접속에 관한 분쟁을 다룰 수 있는 절차적 권한(재정권한)을 가지게 됐다는 점에서 의미가 있다. ISP가 넷플릭스 같은 콘텐츠 사업자에게 직접 접속 조건으로 부당한 사용료를 요구할 경우 분쟁에 관여할 수 있게 된 것. 이를 통해 FCC는 간접적으로 상호접속 문제를 규제할 수 있게 됐다.

합리적인 망관리와 특수서비스는 2010년 규칙과 마찬가지로 이번 규칙에서도 망중립성 기준의 예외가 된다. 다만, 요금에 따른 차등속도 제한금지에는 합리적 망관리란 조항의 적용이 제한되고, 특수서비스는 광대역이 아닌 데이터서비스에 한한다. FCC는 또 특수서비스가 오픈인터넷 목표를 저해하는 경우 규제권한을 발동할 수 있다고 밝혔다.

오바마 대통령이 오픈인터넷 규칙의 필요성에 대해 강조하고 있다.

사업자 반발…실현까지 갈길 멀어

오픈인터넷 규칙은 ISP에게 강력한 망중립성 규제를 하겠다는 의지를 법적으로 표현한 것이다. 하지만 현실에서 이를 실현하기까지는 가야할 길이 멀다. 특히 이번 규칙의 내용이 정치적 이익과 선택에 의해 수정됐다는 점은 긍정적인 면도 있지만 망중립성 규제의 불확실성을 보여주는 측면도 있다. 실제로 현재 미국 공화당 의원들을 중심으로 FCC의 규칙을 무효화하기 위한 입법이 추진되고 있고 ISP의 제소도 예견되는 상황이다.

현실적인 문제도 있다. 가장 많이 논의되는 쟁점은 ‘무료제공(zero-rating)’ 문제다. ISP가 가입자를 늘리기 위해 페이스북 같은 특정 콘텐츠나 서비스를 무료로 제공하는 것. 이 방식은 ISP가 자체 서비스나 특정 서비스에 대해서만 무료 또는 할인요금을 적용하기 때문에 ‘차별금지’ 면에서 망중립성을 위반한 것이라는 해석이 지배적이다.

FCC는 이 문제에 대해 구체적인 정책방향을 제시하지 않고 “이번 규칙에 따라 부여된 재량권을 토대로 시장 상황을 주시하며 유연하게 대응하겠다”고 밝히고 있다. 이 밖에도 오픈인터넷 규칙을 집행하는 과정에서 서비스 품질문제(Quality of Service), 무선망의 중립성 확보문제, 상호접속 문제, 규제적용자제 등을 어떻게 다룰지 관심거리다. 사안마다 이해관계가 엇갈리고 다양한 해석이 나올 수 있어 FCC가 진정한 의미의 망중립성과 혁신과 투자 촉진이라는 두 마리 토끼를 잡을 수 있을지 귀추가 주목된다.

인터넷의 초국가성과 다양한 가치로 인해 망중립성은 최근 몇 년간 세계적으로 가장 중요한 ICT 이슈 중 하나였다. 우리나라도 카카오톡 등이 무료 인터넷 전화서비스(mVOIP) 제공에 나선 것을 계기로 망중립성 논쟁이 시작됐다. 이 과정에서 관련 당사자 간 첨예한 이해관계의 대립이 마찰을 빚고 있다. 미국은 망중립성이라는 개념을 만든 국가이고, 이 문제를 일찍부터 정책·법적으로 다뤄온 경험을 갖고 있다. 또 구글, 페이스북, 넷플릭스 등 미국 인터넷 사업자가 세계에 미치는 영향력을 고려할 때 미국의 망중립성 정책과 법제는 많은 국가의 인터넷 정책에 큰 영향을 미친다.

이 때문에 비록 법체계가 다르고 망중립성을 둘러싼 이해상황이 다르기는 하지만 미국의 망중립성 발전 동향은 면밀히 관찰할 가치가 있다. 우리나라는 미국과 달리 규제기관의 관할권에 관한 문제는 없다. 이미 ISP가 ‘기간통신사업자’로 규정돼 있고, 미래창조과학부는 망중립성 규제 권한을 갖고 있다. 전기통신사업법은 통신사의 불공정 행위나 이용자 이익침해 행위를 규제할 수 있도록 하고 있다. 하지만 향후 미국이 오픈인터넷을 보장하고 시장에서 투자와 혁신의 유인을 유지하기 위해 오픈인터넷 규칙에 따라 ISP 맞춤형 규제를 추진하는 방식에 주목할 필요가 있다.

이는 우리나라에서 망중립성을 실현하기 위한 의미 있는 전제조건이 될 수 있기 때문이다. 우리나라는 이미 2011년 ‘망중립성 가이드라인’을, 2013년 ‘통신망의 합리적 트래픽 관리·이용과 트래픽 관리의 투명성에 관한 기준’을 발표했다. 하지만 이 기준들은 가이드라인의 형식을 취하고 있어 법적 구속력 부재로 실효성이 적고 정부는 여전히 망중립성에 대한 명확한 정책적 판단을 내리지 못하고 있다. 일부에서는 정부가 사실상 망사업자인 통신사의 이익을 지지한다는 지적을 하고 있다.

이미 논란이 됐고 앞으로 논란이 재점화될 mVOIP, IPTV, 온라인 게임 등에 대한 접근문제 뿐만 아니라 우리사회가 초연결 사회에 진입함에 따라 평등권으로서의 망접근권과 인터넷망 이용 차별금지에 대한 논의가 제기될 가능성이 크다. 이 경우 망중립성의 문제는 정보접근권, 평등권 등 기본권에 관한 논의와 함께 지금까지 보다 더욱 복잡한 양상으로 전개될 전망이다.

따라서 우리나라도 미국의 망중립성 기준과 적용과정을 꼼꼼히 살펴 우리 실정에 부합하는 망중립성 정책을 신속히 확립하고 제도적 개선사항을 도출해야 한다. 또 법제 정비 등 보다 적극적이고 선제적으로 대응해야 한다.

글 윤혜선 한양대학교 법학전문대학원 교수

머니투데이